观点 | 新加坡公共交通运营管理改革的启示(新加坡公司的维护和运营)

2014年5月初，新加坡陆路交通运输管理局（以下简称陆交局或LTA）对新加坡公交系统实施大规模改革，政府将接管目前所有的公共交通设施和公交车队，按车场位置把全岛所有公交路线“捆绑”成12个服务包，陆续向全球招标经营,每个服务包由300至500辆公交运营的25至30条主干和支线路线组成。到2022年，新加坡公共交通运输将由3家-5家业者经营，通过竞争达到提高公共交通的服务质量的目标。

一、新加坡公共交通发展历程

新加坡政府对于公共交通系统的这次改革，既有其现实的困境因素，但更重要的是追溯、剖析其历史根源的深层次因素。通过对新加坡公共交通发展的历史脉络、改革现状进行梳理，并利用政府与市场的变迁线索来串联整个史实，可以发现其改革的内在要求和必然性。新加坡公共交通发展历程主要经历了以下四个阶段：

1.第一阶段：政府不干预，市场无序发展。1925年，成立的新加坡动力公司（STC）成为主要的公共交通运营公司，而政府很少关注公交事务。在郊区，有一些个体户经营很多零散的公共汽车业务，后来逐渐发展为11家由华人运营的小型公交公司。二战以后，新加坡公交线路不断增加。1965年，新加坡独立后，既有的公交服务严重滞后于经济社会发展需求。20世纪70年代初，新加坡有11家公交公司经营117条线路。每家公司服务于不同区域，没有任何票价、路线或时间表的统一规定，公交服务质量非常落后。

2.第二阶段：政府强力干预新加坡公司的维护和运营，市场缺乏竞争。由于认识到公交服务提高的重要性和私人小企业经营公交企业的困难，政府开始干预公交发展事务。1971年，政府强制性地将11家小型公交公司合并成为3家大公司。1973年，政府进一步将这3家公司整合，成立了新加坡巴士公司（SBS），并于1978年在新加坡证券交易所上市。1982年，第2家巴士运营公司（TIBS）成立，以促进市场竞争。1987年，第1家城市轨道交通公司（SMRT）开始运营。

3.第三阶段：政府宏观调控，市场相对有序竞争。2001年， SMRT公司收购了TIBS公司的公交运营业务，成立了SMRT巴士公司，成为SMRT的下属公司。2003年SBS公司也开始经营轨道交通运营业务，并改名为SBS transit公司。这两家公司成为目前新加坡的两大公共交通运营商，都经营轨道交通和公交，形成了一家企业（SBS）公交强、轨道弱，另一家企业（SMRT）轨道强、公交弱，两家相对竞争和互补的一种相对有序竞争的格局。

4.第四阶段（即现阶段）：两家国有企业独大，垄断市场，服务质量提升十分有限。新加坡在经历了近10年人口的快速增长带动的地铁的快速建设，后期再发展公共交通系统就只能更加依赖于地面公交服务质量的优化，而两家独大的垄断性企业公交服务质量和生产效率的提升速度已经十分有限。而且人口的快速增长使得市民对公共交通提出更高的要求，数据显示，市民对公交满意度呈现逐年下降的趋势，新加坡政府不得不寻求新的管理模式促进公交服务质量的持续提升。

自2008年，新加坡政府开始研究公共交通运输采用外包模式的英国伦敦、韩国首尔和法国巴黎等经验以求寻找改革方向，在陆路交通发展总蓝图中曾规划逐步开放公交市场，并采用竞标方式把有利可图和盈利较低的线路“捆绑”起来供业者投标经营。因此，2014年在原来两大企业垄断的公交经营期限到期后，将其中的部分公交服务进行服务外包，将原有的市场主导行为转变为一种公司合营的体制。此次改革，新加坡政府希望通过激烈的竞争，来整体提高公共交通的服务素质。

二、新加坡公共交通市场化主导模式

通过综合、系统的分析与总结，新加坡公交改革的主旨思想可概括为“三个分开”，即：政府和企业的社会职责分开、资产所有权和生产经营权分开、票款收入和成本支出的核算分开。通过“三个分开”，逐步引导开展有序的、良性的公共交通市场竞争。

1.厘清政府与企业的关系，合理将政府与企业的社会职责分开。在新加坡这次公交改革的探索中，可以发现其改革的核心思想是转变政府职能，通过全球竞标方式发挥市场在配置公共交通资源方面的基础性作用，并通过合同、合约等方式明确政府的“管理”职责和企业的“经营”职责，政府与企业各负其责、协调运转、有效制衡。双方职责的划分可以通过各自应承担的职能加以区分。新加坡陆交局的职能主要包括：负责线路的规划，负责提供场站、枢纽、车辆等基础设施，负责提供车队管理系统等运营所需设备，负责设定最低服务标准和要求，负责向运营商支付固定的服务费，负责对运营商进行监管与奖惩考核，实现对公交事务进行有效的管理。而运营商的职能则主要包括：负责线路的运营及管理，负责所租赁资产的维护，负责做好人力、安保、乘客服务等内部管理工作，负责按照合同约定以及政府设定的路线、标准，以最少的投入向社会提供最优质的服务。

2.区分行使主体，将资产所有权和企业生产经营权分开。按照现代企业制度和公司法人治理结构，资产所有权和企业生产经营权的行使主体即所有者和经营者应当是分离的。以新加坡“武林外包公交服务”招标为例，3个公交枢纽站、380辆车以及车队管理系统等资产都由政府来提供，仍将是政府的公有资产，而公交运营商则可以通过租赁的方式使用政府提供的车辆和运营所需的设备，对公交线路进行运营管理。这种方式其实就是通过运用市场经济手段，对以公交场站、枢纽、线路等公共交通资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源在结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现建设投入和产出的良性循环、公共交通服务的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。

3.按照政府购买公共交通服务的思路，实施票款收入和成本支出分开核算。新加坡政府作为购买主体，采用公开招标的政府采购方式确定运营商，再按照合同管理要求，与运营商签订合同，明确所购买公交服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、服务费支付方式、权利义务和违约责任等，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务质量的考核。运营商则须严格履行合同义务，保证服务质量，对应承担的运营、管理和租赁维护等费用进行细致、精准地成本核算并报价，既要保证满足政府要求，又能保证运营商不致亏损，并由政府支付固定的服务费，但营业所得的票款等收入则全部归属政府。这种购买方式，其实就是通过发挥市场机制作用，把应由政府来向社会公众提供的公交服务事项新加坡公司的维护和运营，按照一定的方式和程序，交由具备一定资质、条件的运营商承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

三、启示

1.总体而言，我国城市公交的发展阶段与新加坡公共交通发展历程基本相似。20世纪20年代，新中国成立以前，城市公共交通企业多以官办或商办为主，规模小、车辆旧、服务能力低，城市公共交通总体发展十分缓慢。1949年-1978年，我国处于社会主义计划经济体制时期，城市公共交通行业实行由政府直接投资、国有企业垄断经营，这种体制导致企业经营上的依赖性，管理水平落后，城市公共交通运力利用低效，企业经营困难，服务质量难以保证。20世纪80年代开始，在社会主义市场经济体制改革的推动下，各城市开始逐步放开公共交通行业的准入门槛，逐步开放公交市场和进行国有公司改制，但是由于没有明确的公共交通市场化运营机制，城市公共交通在市场化改革进程中出现了一些问题，影响了城市公共交通整体效率的发挥。2004年至今，国家提出了公共交通优先发展战略，许多城市的公交市场化改革被叫停，上海、北京等城市重新回归几家国有企业垄断市场的局面。这种局面与新加坡改革前所处阶段基本相似，如何打破这种局面，合理优化公共交通资源配置，持续提升公共交通服务质量和生产效率，是值得我们思考的一个问题。

2.公交具有公益性、服务性特点，在其发展过程中必须正确处理好政府与企业、公益性与市场性的关系。政府的主要任务是管理职能，通过一定的方式制约和影响整个社会的经济活动；企业是经济组织，主要任务是组织经济活动，并拥有必要的经营管理自主权，建立独立的生产系统和经营管理系统，将职工的经济利益同企业的经济成果挂钩。传统经济体制下，政府对企业实施行政干预，统一组织社会生产和直接管理企业，行使了“超级企业”的职能；或者，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，政府没有很好地履行所有者职责，“所有者缺位”和“内部人控制”现象严重。上述这两种情况都是政企不分的表现。

党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国务院总理李克强多次指出：“政府改革方案核心是转变政府职能，也是简政放权。市场能办的，多放给市场，社会可以做好的，就交给社会。”2013年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）；2016年2月，《财政部 交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号）明确提出“城市公共交通运输服务事项可通过政府购买方式，逐步交由社会力量承担”。

城市公共交通运输作为社会公共服务体系的重要组成部分，在其发展过程中应当如何界定政府与企业的边界问题；结合公交行业的特殊性，政府购买公交服务又当采取什么样的方式，这些问题都值得我们思考。